המשטרה בהולנד רשאית להשתמש בכוח, אך רק בגבולות צרים. סעיף 7 לחוק המשטרה משנת 2012 מעניק את הסמכות ומתנה אותה באופן מיידי: השימוש בכוח חייב להיות מוצדק על ידי המטרה שהוא משרת, חייב להיות פרופורציונלי למטרה זו, ועליו להיות סביר ומתון, והוא מותר רק כאשר אמצעי קל יותר לא יספיק. אופן השימוש בכל מכשיר בנפרד - אלוה, גז פלפל, כלב משטרה, נשק חם - מוסדר בהנחיה הרשמית למשטרה, למשטרת הצבא המלכותית ולקציני חקירה אחרים.
כאשר חורגים ממגבלות אלו, שלושה מסלולים עוברים זה לצד זה וכל אחד מהם עונה על שאלה שונה. המשפט הפלילי שואל האם השוטר ביצע עבירה: מאז 1 ביולי 2022, סעיף 372 לחוק הפלילי הופך הפרה אשם של ההוראה על שימוש בכוח לעבירה נפרדת, לצד עבירות רגילות של תקיפה והריגה כאשר קיימת כוונה. המשפט האזרחי שואל האם המדינה פעלה שלא כדין כמשמעותה בסעיף 6:162 לחוק האזרחי ועליה לפצות על הנזק, כולל נזק לא חומרי לפי סעיף 6:106. וסעיפים 2 ו-3 לאמנה האירופית לזכויות אדם דורשים חקירה עצמאית ויעילה, אשר בהולנד מתבצעת על ידי ה-Rijksrecherche ולא על ידי כוחו של השוטר עצמו.
מאמר זה קובע את המבחן שבית משפט מפעיל בפועל, את הנקודה שבה כוח בלתי חוקי הופך לפלילי, מה ניתן להשיג באמצעות הליך תלונה ומה לא ניתן להשיג, וכיצד ניתן לתבוע פיצויים.
הליבה במשפט אחד
השימוש בכוח על ידי המשטרה אינו אסור, אלא מוסדר בקפדנות. המדינה מחזיקה במונופול על השימוש בכוח, והמשטרה רשאית להשתמש במונופול זה רק בגבולות שהחוק מתווה מראש. החוט העובר דרך כל מה שקורה לאחר מכן הוא תמיד אותה שאלה: האם כוח זה, במצב זה, עם אמצעי זה ומטרה זו, היה באמת הכרחי וסביר?
הבסיס המשפטי: סמכות לעולם אינה מובנת מאליה
הכלל העיקרי נקבע בסעיף 7 לחוק המשטרה משנת 2012 (Politiewet 2012). שוטר שמונה לבצע את משימת המשטרה רשאי, במסגרת מילוי תפקידו החוקי, להשתמש בכוח, אך רק כאשר המטרה המיועדת מצדיקה זאת, תוך התחשבות בסכנות הכרוכות בכוח זה, וכאשר לא ניתן להשיג מטרה זו בדרך אחרת. יתר על כן, יש להקדים את השימוש בכוח, במידת האפשר, באזהרה. אותו סעיף מכיל גם את דרישת המידתיות: הפעלת הסמכות חייבת להיות סבירה ומתונה.
הטקסט החוקי הזה נראה קצר, אך הוא מכיל ארבעה מרכיבים שתראו כמעט בכל מקרה: מטרה חוקית, הכרח, היעדר אלטרנטיבה קלה יותר ומתינות. כוח ללא סמכות הוא מעצם הגדרתו בלתי חוקי.
הפירוט המפורט של סמכות זו אינו מפורט בחוק עצמו, אלא בהוראה הרשמית למשטרה, למשטרה הצבאית המלכותית ולקציני חקירה אחרים (Ambtsinstructie). סמכות הממשלה לקבוע הוראה זו נובעת מסעיף 9 לחוק המשטרה 2012. ההוראה הרשמית מסדירה, עבור כל אמצעי כוח, את התנאים שבהם ניתן להשתמש בו, ועברה תוקנה באופן יסודי בשנים האחרונות. חשוב לזכור: ההוראה הרשמית קובעת לא רק האם ניתן להשתמש באמצעי, אלא גם כיצד, מתי, עם איזו אזהרה ותחת אילו מגבלות.
המבחן: חוקיות, נחיצות, מידתיות וסובסידאריות
כמעט בכל מקרה של אלימות משטרתית אותן ארבע שאלות חוזרות על עצמן. אני מסביר אותן ומקשר כל אחת מהן ישירות לדוגמה.
הראשון הוא חוקיות. האם היה בסיס סטטוטורי לפעולה? ללא סמכות, כוח אינו חוקי, גם אם כוונתו טובה.
השני הוא הכרח. האם באמת היה צורך בכוח כדי לבצע את משימת המשטרה? אם ניתן היה להשתלט על המצב גם ללא כוח, הכרח זה נעדר.
השלישי הוא מידתיות. האם הכוח הופעל ביחס למטרה? עבירה קלה אינה מצדיקה שימוש באמצעים כבדים.
הרביעית היא סובסידיאריות. האם לא הייתה אלטרנטיבה קלה יותר שהייתה גם יעילה? תחילה דיבור, שמירה על מרחק או הפחתת הסלמה, ורק אחר כך אמצעי כבד יותר.
הדוגמה מבהירה את ההבדל. אדם מבולבל על במה צועק בקול רם ומסרב להתרחק, אך אינו מאיים פיזית על איש. שימוש מיידי בגז פלפל או באלה קשה להצדקה, משום שאין צורך ועקרונות. אם אותו אדם מתקרב לעוברי אורח עם סכין ואינו מגיב לפקודות, אזי אמצעי כבד יותר עשוי, בהתאם לאיום החריף, אכן להיכנס לגבולות.
באופן מכריע, בית המשפט מעריך את הפעולה מרגע ההחלטה, לא רק על סמך התוצאה. לא מה שאנו רואים לאחר מכן בצילומי מצלמה שנבדקו ברוגע, אלא מה שהשוטר באותו רגע יכול היה לדעת, לראות ולהעריך באופן סביר, הוא המכריע. יחד עם זאת, אין מדובר בחופשיות. בית המשפט העליון (Hoge Raad) מתח קו חד: לא כל הפרה של נורמה פוגעת בחוקיות, אך חריגה חמורה ממידתיות או סובסידיאריות יכולה לעמוד בדרכו של שוטר להמשיך לפעול במסגרת מילוי תפקידו החוקי. הדבר נוגע ישירות לעבירות כמו התנגדות למעצר (סעיף 180 לחוק הפלילי, Wetboek van Strafrecht): אם העצירה עצמה הייתה בלתי חוקית, לא ניתן להעניש את ההתנגדות לה כהתנגדות למעצר.
ככל שהאמצעים כבדים יותר, כך המבחן מחמיר יותר
ההנחיות הרשמיות עוקבות אחר שלב קל לכבד: מאחיזה פיזית ואזיקים, דרך תרסיס פלפל, אלוה ונשק הלם חשמלי, ועד לכלי ירייה. ככל שההשלכות האפשריות מרחיקות לכת יותר, כך התנאים מחמירים וספציפיים יותר.
הנשק החם הוא הגבול החיצוני ביותר. לגביו חלים מצבים המתוארים באופן ממצה, כגון מעצר אדם אשר ניתן להניח באופן סביר כי ישתמש מיד באלימות מסכנת חיים, או הימנעות מסכנת חיים מיידית או חבלה גופנית חמורה. נוסף הגבלה חשובה: אם זהותו של החשוד ידועה ודחיית המעצר אינה מהווה סיכון בלתי מתקבל על הדעת, אין להשתמש בנשק החם. ובעיקרון חלה חובת אזהרה לפני ירי מכוון, אלא אם כן הנסיבות אינן מאפשרות זאת באופן סביר.
ניגוד לדוגמה: בפסיקה, כוח נחשב למידתי במקרה אחד, למשל פריסת כלב שירות או ירי לעבר מכונית שנסעה משם בנסיבות קונקרטיות ומאיימות, בעוד שבמקרה אחר שליפה וכיוונון של נשק שירות במהלך בדיקת תנועה, כאשר הזהות הייתה ידועה ולא הייתה כוונה מעצר, נחשבו כה מנוגדים להוראה הרשמית ולמידתיות ולסובידיאריות עד שהפעולה אינה חוקית עוד. אותו סטנדרט, תוצאות הפוכות, בהתאם לעובדות.
כאשר אלימות משטרתית הופכת לעבירה פלילית
לא חוקי אינו זהה לעונש פלילי. עם זאת, אלימות משטרתית בהחלט יכולה להוביל לאחריות פלילית. כאן המחוקק בנה לאחרונה מערכת ייעודית.
עד ה-1 ביולי 2022, שוטר שהשתמש בכוח במהלך תפקידו עם השלכות חמורות הוערך באופן עקרוני על פי המשפט הפלילי כמו כל אזרח אחר, על פי קנה המידה של תקיפה או הריגה, ולאחר מכן עלתה השאלה האם חלה עילת הצדקה. עילת ההצדקה הקלאסית היא פעולה תוך ביצוע כלל סטטוטורי, סעיף 42 לחוק הפלילי, אשר חל רק אם ננקטה פעולה בהתאם לעקרונות המידתיות והסובידיאריות.
עם חוק השימוש בכוח על ידי שוטרים חוקרים (Wet geweldsaanwending opsporingsambtenaar), מצב זה השתנה. החל מ-1 ביולי 2022 קיימת מסגרת נפרדת של המשפט הפלילי. הליבה שלה הוא סעיף 372 לחוק הפלילי: העונש הוא השוטר שבעקבותיו הפר את הוראת הכוח, וכתוצאה מכך נגרמה פציעה או מוות. הוראת הכוח מוגדרת למטרה זו בסעיף 90 לחוק הפלילי. המאפיין הייחודי אינו טמון בנטל ההוכחה הקל יותר, אלא במה שיש להוכיח: לאו דווקא כוונה לגרום פציעה, אלא רשלנות משמעותית ואשמה בהפרת ההוראה. הרעיון הוא ששימוש מקצועי בכוח במסגרת תפקידו ראוי למסגרת שונה מאלימות שרירותית מצד אזרח. אין זה אומר שאלימות משטרתית נלקחת בקלות ראש, אלא שהיא מאופיינת באופן משפטי בצורה שונה.
גם הנוהל הותאם. לאחר אירוע בו נעשה שימוש בכוח, התובע הציבורי רשאי לפתוח תחילה בחקירת עובדות (סעיף 511א לחוק סדר הדין הפלילי, Wetboek van Strafbeoordeling), שמטרתה לבחון האם ננקטו צעדים בהתאם להוראת הכוח. רק לאחר מכן עולה השאלה האם יש הצדקה להעמדה לדין. לפיכך, השוטר אינו נחשב אוטומטית לחשוד.
חוק זה שנוי במחלוקת. תומכיו רואים בהוגן הכרה בהקשר המיוחד של עבודת המשטרה וששוטרים לא יתביישו בנשק. מבקרים חוששים שהשפעת הנורמות והמרתיעה של המשפט הפלילי נחלשת וכי הקורבנות מקבלים פחות הגנה.
חקירה ועצמאות
במקרים של אלימות קטלנית או אלימות הגורמת לפציעה חמורה, מחלקת החקירות הפנימיות הלאומית של המשטרה (Rijksrecherche) מבצעת בדרך כלל את החקירה, תחת סמכותה של התביעה הציבורית. העיקרון הבסיסי הוא שהמשטרה לא צריכה לחקור את השימוש בכוח שהיא עצמה עושה, כדי למנוע כל מראית עין של משוא פנים.
מבחינה משפטית, זה לא פרט. עצמאות החקירה היא דרישה אוטונומית, ולא רק לאומית. בית הדין האירופי לזכויות אדם הגדיר לה סטנדרטים מחמירים. יחד עם זאת, נותרה נקודה רגישה שה-Rijksrecherche נופל תחת שירות התביעה הציבורי, אשר בעבודתו היומיומית משתפת פעולה בשיתוף פעולה הדוק עם המשטרה. בית המשפט הכיר בכך שדווקא יחסי עבודה קרובים בין תובע לכוח משטרה מסוים יכולים להיות בעייתיים לעצמאות הנדרשת. לכן, השאלה האם החקירה תקינה היא שאלה משפטית לא פחות מאשר השאלה האם הכוח עצמו היה מותר.
מסגרת זכויות האדם: חיים וכבוד האדם
מעל החוק הלאומי יושבת האמנה האירופית לזכויות אדם. שתי סעיפים נושאי משקל כאן.
סעיף 2 מגן על הזכות לחיים. שימוש בכוח קטלני מצד המדינה מותר רק במידה שהוא הכרחי לחלוטין, למשל בהגנה מפני סכנה מיידית לחיים. זהו הקו הקלאסי מאז פרשת מקאן ואחרים נגד הממלכה המאוחדת משנת 1995, שבה בית המשפט גם החמיר את הצד הפרוצדורלי: שימוש בכוח קטלני מצד המדינה חייב לבוא בעקבות חקירה יעילה, עצמאית ומהירה. על המדינה לא רק להימנע מהריגת אנשים שלא לצורך, אלא גם לחקור ברצינות את מה שקרה.
סעיף 3 אוסר על עינויים ויחס בלתי אנושי או משפיל. לגבי כוח שאינו קטלני, טמונה כאן נורמה חדה, אותה ניסח בית המשפט בין היתר בפרשת בוייד נגד בלגיה: כל שימוש בכוח פיזי נגד אדם שלא נחוץ לחלוטין עקב התנהגותו של אותו אדם פוגע בכבוד האדם ובעיקרון מהווה הפרה של סעיף 3. זה מסביר מדוע שימוש בכוח נגד אדם שכבר נמצא תחת שליטה הוא כה פגיע מבחינה משפטית. כמו בסעיף 2, גם כאן חלה חובת חקירה: תלונה שנויה במחלוקת על התעללות מצד המשטרה חייבת לבוא בעקבות חקירה רשמית יעילה.
לכן, מסגרת זו פועלת בשני מישורים: מהותי, האם הכוח היה מותר, ופרוצדורלי, האם הוא נחקר לאחר מכן ביעילות ובאופן עצמאי. במקרים של אלימות משטרתית, שתי שאלות אלו חשובות לעתים קרובות באותה מידה.
המסלול האזרחי ונזק לא חמור
משפט פלילי אינו הדרך היחידה, ועבור קורבנות לעתים קרובות אינו היעיל ביותר. כל מי שמאמין שהוא קורבן לאלימות משטרתית בלתי חוקית יכול גם להטיל על המדינה אחריות במסגרת המשפט האזרחי על בסיס נזיקין, סעיף 6:162 לחוק האזרחי (Burgerlijk Wetboek). השאלה, אם כן, אינה האם שוטר בודד אחראי פלילית, אלא האם הממשלה פעלה שלא כדין ועליה לפצות על ההפסד.
הבדל זה חיוני, משום שהתוצאות יכולות להיות שונות. לתיק פלילי יש סף ראייתי גבוה והוא תלוי באשמה פלילית אישית. תיק אזרחי מיישם סטנדרט שונה. לכן, ייתכן בהחלט ששוטר יזוכה מכוח החוק הפלילי, בעוד שבית המשפט האזרחי בכל זאת רואה בפעולה בלתי חוקית.
לגבי הפיצויים, חלים הכללים הרגילים של חוק הנזקים. סעיף 6:95 לחוק האזרחי מבחין בין נזק כספי לחיסרון אחר. נזק לא חמור, הפיצוי על כאב וסבל, ניתן לפצות רק במקרים של סעיף 6:106 לחוק האזרחי, ובפרט במקרה של פגיעה גופנית או נזק אחר לאדם. ההערכה נעשית על בסיס שוויוני (סעיף 6:97 לחוק האזרחי), וניתן לייחס רק נזק הקיים בקשר מספק עם הכוח (סעיף 6:98 לחוק האזרחי).
כאן עולה נקודה מעשית מרכזית. לצורך פיצוי על נזק לאדם, התייחסות גרידא לשוויון אינה מספיקה, וגם לא טענה גרידא שמישהו נבהל קשות או ישן בצורה גרועה. בית המשפט העליון דורש באופן עקרוני נתונים קונקרטיים וניתנים לאובייקטיביות, למשל מידע רפואי או פסיכולוגי, מהם עולה פגיעה נפשית. רק כאשר אופי ההפרה וחומרתה הופכים את ההשלכות השליליות לברורות כל כך, ניתן לוותר על הוכחה נוספת. קורבן הפונה לבית משפט אזרחי נושא, על פי סעיף 150 לחוק סדר הדין האזרחי (Wetboek van Burgerlijke Rechtsbeoordeling), בנטל לטעון ולהוכיח הן את קיומו של הנזק והן את הקשר הסיבתי עם הכוח.
דוגמה לאופן שבו בית משפט קובע את הסכום: בפסיקת פיצויים בגין כאב וסבל עקב אלימות משטרתית, הגורמים הנלקחים בחשבון כוללים את אופי וחומרת ההפרה, הפגיעה בשלמות הפיזית, ההשפעה על חיי היומיום והסכומים הנפסקים בדרך כלל במקרים דומים. בפועל, סכומים הנפסקים בגין פגיעה שאינה חמורה במיוחד נעים לעתים קרובות בסדר גודל של כמה מאות עד כמה אלפי אירו, תלוי במידה רבה בפגיעה ובהשלכות.
רשלנות תורמת: הגנת המדינה
אזרח התובע פיצויים ניצב לעתים קרובות בפני טענת רשלנות תורמת, סעיף 6:101 לחוק האזרחי. חובת הפיצוי מצטמצמת אם הנזק הוא גם תוצאה של נסיבה המיוחסת לנפגע. זה עובד בשני שלבים: ראשית, הערכת קשר סיבתי טהור בין התנהגות האזרח להתנהגות המשטרה, ולאחר מכן, ייתכן, תיקון יושר עקב חומרת הטעויות השונה.
שני דברים חשובים מבחינה משפטית. ראשית, נטל הטענה וההוכחה של רשלנות תורמת מוטל על המדינה, ולא על האזרח. לכן, על המדינה לציין באופן קונקרטי איזו התנהגות של האזרח, למשל התנגדות פיזית אקטיבית, תקיפה או ניסיון בריחה, תרמה בפועל לנזק. קביעה כללית שהאזרח לא שיתף פעולה או ביקש את העימות אינה מספיקה לכך. שנית, תיקון ההגינות יכול, דווקא במקרים של אלימות משטרתית בלתי מידתית חמורה, להגביל מאוד כל הפחתה או אף לקבוע אותה על אפס, משום שהאשמה בצד המשטרה כבדה יותר והנורמה המופרת נועדה במיוחד להגן מפני אלימות מדינה מוגזמת.
תלונה, נציב תלונות הציבור ומסלול המשמעת
לצד המשפט הפלילי והאזרחי, קיימת הזכות להתלונן. אזרח יכול להתלונן על אופן התנהגות המשטרה. זה לא מוביל לענישה או פיצוי, אך יכול להוביל לקביעה כי ההתנהגות הייתה בלתי הולמת. אם המתלונן אינו יכול לפתור את העניין עם המשטרה, נציב תלונות הציבור יכול בסופו של דבר לתת פסק דין. בנוסף, ייתכן שיינקטו נגד השוטר הנוגע בדבר מסלול משמעתי פנימי או רשמי, המתמקד בתפקודו. המונח "דיני משמעת מקצועיים" פחות מתאים כאן, משום שלמשטרה אין מערכת משמעתית-בית דין רשמית כמו זו הקיימת עבור רופאים או עורכי דין.
חשוב לציין, אירוע בודד יכול להתנהל בארבעה מסלולים בו זמנית - פלילי, אזרחי, באמצעות תלונה ומשמעת, ומסלולים אלה יכולים להתפתח בצורה שונה. זיכוי במשפט הפלילי אינו אומר בהכרח שהפעולה עברה גם מבחינה אזרחית או מבחינת תקינות.
המתח שנותר
המסגרת המשפטית מנסה להגן בו זמנית על שני אינטרסים הנמצאים בניגוד מתמיד. מצד אחד, יש להגן על האזרח מפני אלימות שרירותית ומוגזמת מצד המדינה. מצד שני, על המשטרה לשמור על מרחב פעולה יעיל בנסיבות מסוכנות וכאוטיות, לעיתים בשבריר שנייה. מתח זה לעולם אינו נעלם לחלוטין, וכל כלל הוא למעשה ניסיון לשרטט את הגבול ביניהם.
לא כל פציעה חמורה מעידה על כך שהמשטרה טעתה. אבל ההפך הוא הנכון: מדים אינם הופכים את הפעלת הכוח לחוקי מעצמה, ועצם התצפית ששוטר היה תחת לחץ עדיין אינה מצדיקה את הפעלת הכוח. השאלה המכרעת תמיד נשארת זהה. האם הפעלת כוח זו, במצב זה, במטרה זו ובאמצעים אלה, הייתה באמת הכרחית ומוצדקת מבחינה משפטית? היעדר תשובה מוכנה מראש לכך אינה חולשה של החוק, אלא הכרה כנה בכך שיש לשקול זה את זה ללא הרף בבטיחות ובחופש. ודווקא מסיבה זו, רגולציה קפדנית, פיקוח עצמאי ואחריות שקופה הם הכרחיים: ככל שהמונופול על הפעלת כוח רחב יותר, כך כבדה יותר החובה להיות מסוגלת להצדיק את הפעלת הכוח הזו.
